۲۷۷۹

داستان 13 ساله مهم‌ترین برنامه اصلاح ساختار اقتصادی

بررسی جزئیات طرح قانون بانک مرکزی نشان می‌دهد که این طرح با اصلاح نظام تصمیم گیری در بانک مرکزی و افزایش قدرت و اختیارات این نهاد و ایجاد استقلال نسبی در مقابل دولت و بانک‌ها، می‌تواند اقتصاد ایران را به سمت مهار پایدار تورم رهنمون کند و این مسیری است که در بسیاری کشورها تجربه شده است.

اصلاح نظام بانکی و بانک مرکزی یکی از موضوعاتی است که از عمر طرح ادبیات آن در نظام حکمرانی کشور بیش از 13 سال می‌گذرد.

ابتدا در دولت نهم اصلاح نظام بانکی در قالب طرح تحول اقتصادی مطرح و کارگروهی برای تدوین آن تشکیل شد اما فرآیند آن تا دولت دهم ادامه داشت و در نهایت دو لایحه قانون بانک مرکزی و قانون بانکداری به مرحله نهایی رسید. اما در دولت دهم این دو لایحه به مجلس نرفت که به نظر می‌رسد بروز تحریم‌های اقتصادی دلیل اصلی آن بوده است.

* بایکوت لوایح بانکی در دولت تدبیر و امید

در دولت یازدهم و دوازدهم باوجود اینکه این دو لایحه آماده بود، به مجلس نرفت و دولت اعلام کرد این لوایح را مجددا بررسی خواهد کرد. کارگروهی در وزارت اقتصاد تشکیل شد اما پیگیری‌های فارس نشان ‌داد ماهی یک بار هم جلسات آن تشکیل نمی‌شد.

در شرایطی که مجلس نهم در حال تدوین طرح اصلاح قانون بانکداری بدون ربا بود، دولت اصرار به توقف آن در مجلس کرد. طراحان طرح مدتی به دولت مهلت دادند. دولت در ابتدا برای جلب نظر نمایندگان پیگیر اصلاح نظام بانکی، به صورت غیررسمی متن دو لایحه را به نمایندگان داد.

* تلاش‌ دولت تدبیر برای توقف طرح بانکداری جمهوری اسلامی در مجالس نهم و دهم

در ادامه همان جمع نمایندگان پیگیر اصلاح نظام بانکی، با تلفیق لایحه دولت با طرح خود و انجام برخی اصلاحات، طرح بانکداری جمهوری اسلامی را در دو ماه پایانی مجلس نهم تقدیم هیات رئیسه کرد. اما در نهایت با فشار دولت و برخی افراد به دلیل نداشتن وقت کافی در روزهای پایانی عمر مجلس، طرح به بایگانی رفت.

باوجود وعده رئیس کل بانک مرکزی و وزیر اقتصاد دولت یازدهم مبنی بر ارسال دو لایحه بانکی به عنوان اولین لوایح ارسالی دولت به مجلس دهم، هیچگاه این دو لایحه به مجلس نرفت.

اما از بخت بد دولت، برخی نمایندگان پیگیر اصلاح ساختار بانک مرکزی و نظام بانکی در انتخابات مجلس دهم هم از مردم رای گرفتند و دوباره وارد مجلس شدند. با تلاش این نمایندگان در مجلس دهم هم ویرایش‌هایی بر روی طرح خورد اما وقتی ارسال طرح به صحن علنی مجلس جدی شد، عبدالناصر همتی رئیس کل بانک مرکزی در نامه‌ای به رهبر انقلاب خواستار توقف طرح مجلس و مهلت 3 ماهه به بانک مرکزی برای تدوین لایحه‌ای جامع برای اصلاح نظام بانکی شد. مقام معظم رهبری ضمن عدم موافقت با توقف بررسی طرح در مجلس، از طراحان طرح بانکداری جمهوری اسلامی خواستند به دغدغه‌های رئیس کل بانک مرکزی توجه کنند.

 

* تغییرات طرح بانکداری جمهوری اسلامی بر اساس نظر همتی

در همین راستا دو جلسه مفصل در بانک مرکزی با حضور رئیس کل بانک مرکزی، مدیران بانک مرکزی، نمایندگان پیگیر طرح و کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس برگزار شد. در این دو جلسه همتی نظرات خود را در حوزه بانک مرکزی ارائه کرد و این مساله باعث شد برخی مواد طرح به‌ویژه در حوزه نظارت، تغییر کند.

در طرح اولیه مقرر شده بود سازمان نظارت بر بانک‌ها و موسسات بانک مرکزی تاسیس شود. در واقع حوزه نظارت از بانک مرکزی جدا و به یک سازمان وابسته به بانک مرکزی محول می‌شد. فرآیند عزل و نصب رئیس سازمان نظارت بر بانک‌ها هم به‌گونه‌ای نبود که رئیس کل بانک مرکزی به راحتی بتواند آن را عزل و نصب کند. پس از دو جلسه متوالی به خاطر جلب نظر بانک مرکزی، تاسیس سازمان نظارت منتفی و معاون نظارتی بانک مرکزی جایگزین آن شد. البته در طرح نهایی میزان استقلال معاون نظارت نسبت به قبل افزایش پیدا کرد. 

در نهایت طرح بانکداری جمهوری اسلامی که شامل سه بخش بانک مرکزی، بانکداری و بانک توسعه بود در کمیسیون اقتصادی مجلس دهم تصویب و حدود 6 ماه مانده به پایان مجلس دهم به صحن علنی ارسال شد. بعد از اعلام وصول طرح، نقدها و هجمه زیادی در برخی رسانه‌ها نسبت به این طرح منتشر شد. اما نکته جالب توجه آن بود که  باوجود همراهی طراحان طرح با خواسته‌های عبدالناصر همتی، وی در صحن علنی مجلس به عنوان مخالف طرح سخنرانی کرد.

همتی در صحن علنی گفت: «نمایندگان را از تأیید این طرح برحذر می‌دارم. با توجه به اینکه در شرایط تحریم هستیم و بانک مرکزی نیز عمود این خیمه است نباید اجازه دهیم این شوک به ساختار بانک مرکزی وارد شود. به‌عنوان رئیس‌کل بانک مرکزی نتوانستم در خصوص این طرح قانع شوم.»

* چرا اصلا دولت‌ها با اصلاح قانون بانکداری مخالفت می‌کنند؟

اما چرا در همه این سال‌ها لایحه‌ای از دولت برای اصلاح ساختار نظام بانکی و اصلاح قوانین بانک مرکزی تدوین نشده است؟ در همین رابطه حسین عیوضلو اقتصاددان و عضو کارگروه اصلاح نظام بانکی به فارس گفته بود: «به روش‌های مختلف در برابر اجرای طرح‌های تحول بانکی مقاومت کردند و اراده دولت برای اصلاح نظام بانکی را از بین بردند. پس از چند سال بررسی، در نهایت سه طرح تدوین شد که یکی از این طرح‌ها را بانک مرکزی با همکاری وزارت اقتصاد و یکی دیگر را وزارت اقتصاد با عنوان ابرپروژه اصلاح نظام بانکی تدوین کرد بود که ما آن را تهیه کرده بودیم و یک طرح هم مجلس داشت که با وجود برخی نقدهای وارد به آن، بهتر از طرح‌های قبلی بود. در نهایت دو لایحه قانون بانکداری و لایحه قانون بانک مرکزی برای تصویب به هیات دولت ارسال شد اما از درون دولت لایحه ضعیف اصلاح قانون پولی و بانکی بیرون آمد.

این مساله را باید از منظر اقتصاد سیاسی طرح‌های تحول بررسی کرد زیرا می‌بینیم وقتی دولت چه در زمان دولت آقای احمدی نژاد و چه در دولت آقای روحانی یک اراده‌ای برای اصلاح داشت، به صورت سیستمی و حرفه‌ای در برابر این اراده تغییر، مقاومت شکل می‌گیرد و موجب می‌شود به تدریج اصلاح نظام‌ها فراموش شود. اراده لازم برای اصلاح وجود ندارد چون مقاومت سیستمی در برابر اصلاحات شکل می‌گیرد و علتش این است که این نوع اصلاحات با منافع برخی گروه‌های برخوردار مغایرت دارد.»

* از دولت ذینفع نمی‌توان انتظار اصلاح ساختار بانک مرکزی را داشت

به گزارش فارس، رویکرد دولت و نوع رابطه دولت و بانک مرکزی نشان می‌دهد نمی‌شود و نباید انتظار داشت دولتی که از خودش از این رابطه با بانک مرکزی منتفع می‌شود، اقدام به اصلاح رابطه خود با بانک مرکزی کند. 

اگر این را در کنار ذینفعان غیردولتی که بانک‌ها و بدهکاران بانکی هستند قرار دهید، صفی طویل از مخالفان اصلاح ساختار و افزایش قدرت حکمرانی بانک مرکزی شکل می‌گیرد. درواقع نمی‌توان انتظار داشت از دولت و شبکه بانکی طرحی برای اصلاح نظام بانکی خارج شود. 

در همه این سال‌ها هم هرگاه طرح اصلاح نظام بانکی جدی می‌شد، اغلب مدیران بانکی بدون استدلال منطقی، مشخصی و مصداقی با اصلاح قوانین مرتبط با حوزه بانکی مخالفت می‌کردند.

*  ناکامی تصویب طرح در مجلس دهم و پیگیری در مجلس یازدهم

این اظهارات در حالی مطرح شد که دو جلسه مفصل با همتی برای بررسی طرح تشکیل و طراحان برخی نظرات وی را در متن طرح لحاظ کرده بودند. اما در نهایت مجلس دهم به کلیات طرح رای داد ولی در یک رای‌گیری، طرح دوشوری شد. در واقع کلیات طرح به تصویب رسید و برای بررسی بیشتر جزئیات، طرح را به کمیسیون ارجاع داد. در ادامه این روند چندین جلسه و نشست برای طرح در سال گذشته برگزار شد و مجددا جزئیات طرح به صحن رفت. 

با شیوع ویروس کرونا در اواخر بهمن و اسفند ماه 98، طرح بانکداری جمهوری اسلامی در مجلس به حاشیه رفت و عمر مجلس دهم به پایان رسید اما خوشبختانه برخی چهره‌های دغدغه‌مند در حوزه اصلاح نظام بانکی در انتخابات مجلس یازدهم هم از مردم رای گرفتند و به بهارستان رفتند. 

این بار نمایندگان پیگیر اصلاح نظام بانکی تصویب اصلاح نظام بانکی را در اولویت‌ها قرار دادند. نمایندگان پیگیر طرح، طرح بانکداری جمهوری اسلامی را به سه طرح تبدیل کردند. به‌طوری که فصل مرتبط با قانون بانک مرکزی به یک طرح جداگانه تبدیل شده است. کارشناسان این اقدام را از لحاظ کارشناسی و حقوقی منطقی می‌دانند چراکه قانون بانک مرکزی با قانون مرتبط با شبکه بانکی متفاوت است و نباید در قالب یک قانون دیده شود.

* ارسال طرح قانون بانک مرکزی به صحن علنی مجلس

پس از گذشت 9 ماه از فعالیت مجلس یازدهم، در کمیسیون اقتصادی طرح قانون بانک مرکزی بررسی و به تصویب نهایی رسید و هم‌اکنون در مرحله تقدیم به هیات رئیسه قرار دارد.

این روایت بسیار فشرده از کش و قوس 13 ساله اصلاح ساختار نظام بانکی بود که البته در صورتی تصویب نهایی در مجلس و تایید شورای نگهبان، یک ضلع از دو ضلع اصلاح نظام بانکی از مرحله قانون‌گذاری عبور کرده است. قانون مورد نیاز دوم برای اصلاح نظام بانکی، قانون بانکداری است که در اولویت بعدی کمیسیون اقتصادی مجلس قرار دارد.

 

* ویژگی‌های قانون بانک مرکزی:

اما قانون بانک مرکزی چه مزیتی نسبت به قوانین موجود دارد و چه چیزی را حل خواهد کرد؟ از مصائب و مشکلات قوانین فعلی، محدودیت اختیارات، نقش پررنگ دولت در ساختار تصمیم‌گیری بانک مرکزی و سیاست‌گذار پولی و رابطه مالی دولت و بانک مرکزی و رابطه بانک مرکزی و بانک‌ها است.

1- حذف وزرای دولت از نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی

شورای پول و اعتبار که یکی از مهم‌ترین نهادهای تصمیم‌گیر در حوزه سیاست‌گذاری پولی و نظارتی است، نقش عمده و رای اکثریت با وزرای دولت و کارشناسان تعیین شده از سوی رئیس جمهور است و به همین دلیل این شورا، متناسب با نیازهای دولت و نیازهای بخشی دستگاه‌های دولتی تصمیم‌گیری می‌کند.

اعضای شورا اغلب فاقد تخصص لازم در حوزه پولی و ارزی و حتی اقتصادی هستند و هریک علاوه بر عضویت در شورای پول و اعتبار سمت و وظایف دیگری دارند. یا وزارتخانه‌ و دستگاهی را مدیریت می‌کنند و یا نماینده یک نهاد هستند. از طرف دیگر این شورا، هم در حوزه پولی و هم در حوزه نظارتی تصمیم‌گیری می‌کند در حالی که این دو بخش بسیار از یکدیگر متمایز هستند.

در طرح قانون بانک مرکزی، ساختار تصمیم‌گیری به این شکل تغییر می‌کند. یک هیات عالی متشکل از 3 عضو اجرایی (رئیس کل، قائم مقام، معاون نظارتی ) و 6 عضو غیراجرایی شامل: 3 اقتصاددان پولی، متخصص مالی، متخصص حقوقی و متخصص بانکی است. 

این 6 عضو غیراجرایی، به صورت تمام‌وقت هستند و تنها شغل آنها عضویت در هیات عالی بانک مرکزی است. البته تدریس در دانشگاه در صورت موافقت هیات عالی و منوط به عدم تداخل در وظایف، امکان‌پذیر خواهد بود. این 6 عضو غیراجرایی با حکم رئیس جمهور منسوب می‌شوند اما رئیس جمهور نمی‌تواند آنها را عزل کند و همین مساله به طور نسبی موجب استقلال اعضای هیات عالی بانک مرکزی می‌شود.

2- ساختار جدید نظام تصمیم‌گیری بانک مرکزی

در زیرمجموعه هیات عالی، سه شورای تخصصی طراحی شده است: شورای سیاست‌گذاری پولی، شورای مقررات‌گذاری و نظارت و شورای فقهی. اعضای هیات عالی به تناسب در این شوراها عضویت دارند و پیشنهادات این شوراهای تخصصی به هیات عالی ارائه خواهد شد. 

3- دولت نمی‌تواند بانک مرکزی را ملزم به خرید ارز کند

یکی دیگر از ویژگی‌های این طرح، اصلاح رابطه مالی بانک مرکزی و دولت است. براساس قوانین فعلی بانک مرکزی موظف به خرید ارز دولت است و همین مساله در دهه‌های اخیر موجب افزایش حجم پایه پولی و نقدینگی شده است. طبق مواد این طرح بانک مرکزی موظف به خرید ارز دولت نیست و دولت حق ندارد بانک مرکزی را مکلف به خرید ارز کند. 

در صورتی که بانک مرکزی براساس شرایط اقتصادی و در چارچوب اهداف اصلی خود که کنترل نرخ تورم و ثابت اقتصادی است، مایل به خرید ارز از دولت شد، قبل از انتقال ارز دولت به بانک مرکزی نباید به حساب دولت ریال واریز کند. تا پیش از این دولت سیاهه فروش ارز را به بانک مرکزی ارائه می‌کرد و بانک مرکزی هم قبل از دریافت ارز، معادل ریالی آن را به حساب دولت واریز می‌کرد. در این میان علاوه بر ارزهای خوب و باکیفیت، ارزهای غیرقابل وصول و بی‌کیفیت به حساب بانک مرکزی می‌رفت و امکان فروش آن برای این بانک وجود نداشت. به طور طبیعی نتیجه چنین اتفاقی افزایش پایه پولی و تحمیل تورم ساختاری دائمی به اقتصاد ایران بود.


4-  افزایش اختیارات بانک مرکزی در حوزه مدیریت و سیاست‌گذاری ارزی

نکته دیگر اینکه بانک مرکزی در حال حاضر اختیار سیاست‌گذاری ارزی چندانی ندارد اما در این طرح، بانک مرکزی سیاست‌گذار ارزی است و در متن طرح تصریح شده که بانک مرکزی می‌تواند به خرید و فروش ارز و اوراق بهادار مبتنی بر آن مبادرت کند. بانک مرکزی و رئیس کل اختیار برای به‌کارگیری ابزارهای مشتقه ارزی دارد و می‌تواند در بازار آتی ارز مداخله کند. 

امید است با تصویب طرح قانون بانک مرکزی زمینه افزایش استقلال بانک مرکزی، بهبود کیفیت سیاست‌گذاری و حکمرانی پولی، مهار تورم به صورت پایدار، حفظ ارزش پول ملی و کنترل نرخ ارز و نظارت موثر بر عملکرد بانک‌ها و موسسات اعتباری به‌وجود بیاید.

* به‌‌سوی مهار پایدار تورم در اقتصاد ایران

بررسی تجربه بسیاری از کشورها نشان می‌دهد هیچ کشوری نتوانسته در زمینه مهار تورم موفق شود، مگر اینکه بانک مرکزی را از دولت و شبکه بانکی مستقل کرده و قدرت این نهاد را به میزان قابل توجهی افزایش دهد. بسیاری از کشورهای آسیایی، آفریقایی و برخی کشورهای حوزه آمریکای جنوبی، زمانی به تورم تک رقمی دست یافتند که استقلال بانک مرکزی را پذیرفتند. این تجربه نشان می‌دهد هرچقدر به استقلال بانک مرکزی بها داده شود، همه کشور از مواهب آن که ثبات قیمت‌هاست بهره خواهند برد و این هدف برای جمهوری اسلامی ایران هم قابل تحقق است.

اکنون که مجلس یازدهم طرح قانون بانک مرکزی که مورد تایید بسیاری از کارشناسان و صاحب‌نظران حوزه بانکی است را در اختیار دارد، جا دارد فرصت را غنمیت شمرده و با تصویب این طرح و زمینه را برای اصلاح ساختار‌ بانک مرکزی که یک اصلاح بزرگ نهادی است فراهم کند. قطعا تصویب این طرح برگ زرینی در کارنامه مجلس یازدهم به شمار می‌رود و تاریخ اقتصادی ایران از آن به نیکی یاد خواهد کرد.

دیدگاه‌ها
دیدگاه تازه‌ای تایید نشده است...